“十四五”時期(2021—2025 年)是中國全面開啟社會主義現(xiàn)代化國家新征程的第一個五年，也是全面推進交通強國建設(shè)的第一個五年。根據(jù)國家統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)顯示，2019 年中國城鎮(zhèn)化率突破60%，城市已成為人口及社會經(jīng)濟活動的主要承載區(qū)域。未來五年為支撐城市健康發(fā)展，構(gòu)建更加完善城市交通系統(tǒng)的重要性不言而喻。城市交通隨著上一階段城鎮(zhèn)化進程的快速推進同步經(jīng)歷了快速發(fā)展期，基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)模及其所承載的交通量迅速擴大，交通系統(tǒng)在創(chuàng)造巨大規(guī)模效益的同時，也面臨邊界效益遞減的困境。與此同時，當(dāng)前城市交通發(fā)展的外部環(huán)境正在發(fā)生深刻變化，一方面中國已轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，隨著城鎮(zhèn)化進程增速放緩、人口老齡化程度加深，交通領(lǐng)域需要逐漸轉(zhuǎn)變過度追求速度規(guī)模的發(fā)展方式，更加注重發(fā)展質(zhì)量和效益；另一方面，中美戰(zhàn)略博弈、新冠肺炎疫情等為經(jīng)濟增長、公共安全等帶來的不確定因素增加，城市交通應(yīng)在保持發(fā)展戰(zhàn)略定力的同時尋求提升系統(tǒng)韌性和綜合效益的有效途徑，以提高城市交通應(yīng)對復(fù)雜環(huán)境變化的能力。
1.1 資源環(huán)境約束不可逆轉(zhuǎn)
早在2017 年習(xí)近平總書記考察北京城市規(guī)劃建設(shè)時，即提出“要以資源環(huán)境承載力為硬約束，確定人口總量上限，劃定生態(tài)紅線和城市開發(fā)邊界”。目前資源環(huán)境承載能力評價已成為編制國土空間規(guī)劃的基礎(chǔ)條件。城市交通系統(tǒng)的開放性決定了其與外界環(huán)境之間時刻進行著物質(zhì)、能量與信息交換，長期以來城市交通發(fā)展過度依賴土地資源、水資源、化石燃料等資源要素輸入以抵御系統(tǒng)熵增，同時向外界系統(tǒng)輸出廢物、噪聲等污染物，移動源污染已成為大中城市空氣污染的重要來源，從而加劇大氣環(huán)境系統(tǒng)熵增。對城市交通系統(tǒng)而言，其輸入及輸出均對資源環(huán)境系統(tǒng)帶來巨大且不可逆的損耗，在資源環(huán)境承載能力有限的前提下，當(dāng)前的發(fā)展模式不可持續(xù)。
此外，城市交通各子系統(tǒng)間的協(xié)同程度不足引發(fā)交通系統(tǒng)“內(nèi)卷”現(xiàn)象，子系統(tǒng)間各自為政、互相搶占資源，一定程度上加劇了對資源環(huán)境的損耗。例如，城市對外公路、鐵路通道單獨規(guī)劃建設(shè)，缺乏統(tǒng)籌，導(dǎo)致土地資源浪費和對城市空間的無序切割；小汽車迅速進入家庭，適宜步行和非機動車的短距離出行中小汽車比例過高，出現(xiàn)非理性過度使用問題，加劇道路交通擁堵和污染排放；共享單車興起之初因企業(yè)惡性競爭導(dǎo)致車輛無序投放，搶占道路和軌道交通站點周邊用地資源，影響正常道路通行秩序，等等。
1.2 城市發(fā)展空間尺度擴大
2019 出臺的《關(guān)于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導(dǎo)意見》(發(fā)改規(guī)劃〔2019〕328 號)指出“城市群是新型城鎮(zhèn)化主體形態(tài)，都市圈是城市群內(nèi)部以超大特大城市或輻射帶動功能強的大城市為中心、以1 小時通勤圈為基本范圍的城鎮(zhèn)化空間形態(tài)”，城市群和都市圈將是下一階段新型城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略的主要載體，也是城市交通發(fā)展在空間維度面臨的最大變數(shù)。中國主要大城市平均通勤空間半徑集中在20~40 km，通勤活動空間與城市集中建設(shè)區(qū)、行政邊界之間存在差異，城市交通服務(wù)范圍已突破行政邊界限制向更大范圍延伸，原有圍繞城市集中建設(shè)區(qū)或行政邊界構(gòu)建的交通網(wǎng)絡(luò)難以滿足更大空間尺度下的交通需求，城市空間尺度隨社會經(jīng)濟活動和土地開發(fā)不斷拉大的同時，支撐城市空間拓展的骨干交通系統(tǒng)在短時期內(nèi)必然面臨空前巨大的建設(shè)壓力，甚至需要從無到有進行建設(shè)(例如雄安新區(qū)與北京中心城區(qū)之間)。此外，發(fā)展城市群、都市圈并非城市功能在空間維度的簡單重構(gòu)，還涉及城市功能定位調(diào)整、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局重組、人口空間分布變化以及相應(yīng)的人流、物流需求的變化，因此一方面交通基礎(chǔ)設(shè)施在空間維度的層級短板將日益凸顯，另一方面跨區(qū)域交通基礎(chǔ)設(shè)施與城市中心城區(qū)之間的界面銜接，在設(shè)施連通、管理體制機制等方面均面臨障礙。
1.3 政府主導(dǎo)模式難以持續(xù)
交通運輸作為準(zhǔn)公共品，長期過度依賴政府財政投資生產(chǎn)和提供，與充分發(fā)揮市場在資源配置中決定性作用的戰(zhàn)略導(dǎo)向相左，存在政府失靈風(fēng)險，在當(dāng)前經(jīng)濟下行壓力加大、新技術(shù)新模式不斷涌現(xiàn)的背景下不可持續(xù)。具體來說：
一方面，城市交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運營巨大投入使政府財政承壓。以軌道交通為例，近十年(2010—2019 年)全國城市市政公用設(shè)施建設(shè)固定資產(chǎn)投資中交通領(lǐng)域投資(包括軌道交通和道路橋梁)占比長期維持高位(60%~70%)，其中軌道交通建設(shè)投資占比由14%增至29%(見圖1)。截至2020 年底全國在建軌道交通線路里程7 085.5 km，與現(xiàn)狀運營里程7969.7 km 基本相當(dāng)，軌道交通仍處于大規(guī)模建設(shè)期，高昂的建設(shè)成本(2019 年國家發(fā)展改革委批復(fù)鄭州、西安、成都等3 市新一輪軌道交通建設(shè)規(guī)劃的平均每千米建設(shè)成本約7 億元)和隨客運量不斷增加的運營補貼(2020 年全國軌道交通單位人公里運營成本0.74 元、運營收入0.48 元，總體處于入不敷出狀態(tài)，依賴政府補貼維持正常運營)導(dǎo)致未來一段時期內(nèi)城市政府在軌道交通建設(shè)運營方面的財政支出將持續(xù)增大。
圖 1 城市交通領(lǐng)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)固定投資情況
另一方面，政府主導(dǎo)下的交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和服務(wù)與日趨多元化的市場需求之間存在脫節(jié)。隨著信息與通信技術(shù)的快速發(fā)展，傳統(tǒng)交通需求與供給之間的信息不對稱壁壘正在逐漸被打破，城市居民對出行品質(zhì)的要求不斷提高，交通供給服務(wù)模式也在加速迭代轉(zhuǎn)型。這一過程中，市場對信息技術(shù)革命的反映更加靈敏，互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)、汽車制造企業(yè)以及其他設(shè)備制造商正在主導(dǎo)智慧交通產(chǎn)業(yè)升級及場景應(yīng)用，新型服務(wù)模式層出不窮、無人駕駛技術(shù)持續(xù)升級，新技術(shù)為民眾帶來美好預(yù)期和服務(wù)體驗升級的同時也暴露了政府管理模式存在的不足。
政府主導(dǎo)的交通基礎(chǔ)設(shè)施供給和服務(wù)管理模式轉(zhuǎn)型相對滯后，傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)智慧化程度不高、管理法規(guī)和政策難以適應(yīng)新服務(wù)模式特點等問題正在掣肘交通領(lǐng)域改革創(chuàng)新。
1.4 不確定性風(fēng)險考驗系統(tǒng)韌性
城市交通發(fā)展面臨來自系統(tǒng)外部和內(nèi)部雙重不確定性。一方面交通發(fā)展外部環(huán)境不斷變化，來自自然環(huán)境和社會經(jīng)濟的不確定因素增多，凸顯了交通系統(tǒng)在暢通城市基本人員和物資流通環(huán)節(jié)中的重要作用與不足。例如新冠肺炎疫情爆發(fā)對城市運轉(zhuǎn)帶來巨大影響，城市交通運行模式迎來前所未有的挑戰(zhàn)，為保障公共安全降低人員密度，公共交通載運工具實施滿載率限制，與此同時城市居民選擇私人化交通方式的意愿顯著提高。相比于公共交通，疫情期間小客車運輸量受到的影響更小，疫情穩(wěn)定后恢復(fù)也更快。盡管疫情期間步行和非機動車出行同樣受到青睞，但受出行時間和速度限制，在城市交通尤其是通勤出行中發(fā)揮的作用有限，大力提升綠色出行比例的進程受到阻滯(2020 年北京市綠色出行比例由2019 年底的74.1%下降至73.1%，打破了此前保持的增長態(tài)勢)。城市居民對私人化交通方式的依賴，與公共交通優(yōu)先導(dǎo)向存在沖突，未來一段時間疫情防控常態(tài)化以及其他未知風(fēng)險對城市交通系統(tǒng)韌性提出更高要求，同時也為城市繼續(xù)推進公共交通優(yōu)先發(fā)展帶來不確定性。
另一方面，城市交通系統(tǒng)內(nèi)部非線性、非加和效應(yīng)決定了不確定性為其固有屬性，在多重因素的共同作用下，交通系統(tǒng)發(fā)展的結(jié)果往往與主觀規(guī)劃意圖之間存在偏差。例如持續(xù)的基礎(chǔ)設(shè)施投資并不意味著持續(xù)的客流規(guī)模增長，在人口規(guī)模相對穩(wěn)定的前提下，北上廣深等城市單位交通領(lǐng)域固定資產(chǎn)建設(shè)投資所轉(zhuǎn)化的公共交通客運量(含軌道交通和公共汽車)增量呈現(xiàn)下降趨勢。發(fā)展的不確定性不僅要求城市交通規(guī)劃具備場景適用性和靈活性，也對系統(tǒng)狀態(tài)的實時感知、自我甄別和自主修復(fù)能力提出更高要求。
圖 2 交通領(lǐng)域固定資產(chǎn)投資獲得的公共交通客運量增長水平
2.1 堅持綠色交通優(yōu)先戰(zhàn)略導(dǎo)向
優(yōu)先發(fā)展公共交通的戰(zhàn)略思想早在20 世紀(jì)60 年代被歐美國家提出并逐步傳播開來。中國于1995 年在中國城市發(fā)展戰(zhàn)略《北京宣言》中首次明確提出制定發(fā)展大容量公共交通戰(zhàn)略的行動計劃，在公交優(yōu)先發(fā)展方面取得共識12?？v觀公交優(yōu)先戰(zhàn)略的發(fā)展歷程，不難看出其初衷是在資源環(huán)境條件約束背景下更加高效、經(jīng)濟、公平地為城市居民提供基本出行服務(wù)保障。盡管新冠肺炎疫情在一定程度上激發(fā)了城市居民對私人化交通方式的選擇意愿，但城市交通發(fā)展的資源環(huán)境條件約束并沒有改變，因此堅持公交優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略方向也不應(yīng)改變。
從“十三五”時期開始，部分城市將公交優(yōu)先發(fā)展理念進行了拓展延伸，用綠色出行比例代替公共交通出行比例評價城市交通發(fā)展?fàn)顩r，在鼓勵公共交通優(yōu)先發(fā)展的同時強調(diào)改善非機動交通方式。新冠肺炎疫情影響下，盡管公共交通方式受到?jīng)_擊，非機動交通方式卻因其私人化特征備受青睞，尤其是自行車出行在疫情穩(wěn)定后恢復(fù)勢頭強勁，對維持綠色出行總體水平至關(guān)重要。從這個角度看，以綠色交通優(yōu)先替代公共交通優(yōu)先可以在保持戰(zhàn)略方向的同時提升戰(zhàn)略韌性。
2.2 正確認(rèn)識綠色出行比例指標(biāo)
綠色出行比例指標(biāo)是反映綠色交通優(yōu)先戰(zhàn)略的引導(dǎo)性指標(biāo)，但并非評價交通系統(tǒng)發(fā)展優(yōu)劣的唯一指標(biāo)。以北京為例，“十三五”初期北京市提出到2020 年中心城區(qū)綠色交通出行比例由70.4%提升至75%的規(guī)劃目標(biāo)，并在2019 年之前實現(xiàn)了年均提升0.85 個百分點達(dá)到74.1%，較高的指標(biāo)基數(shù)意味著未來增長的空間已十分有限，這也是很多城市在“十四五”時期面臨的發(fā)展困局。從世界范圍看，北京、倫敦、紐約不約而同地將綠色出行比例遠(yuǎn)期發(fā)展目標(biāo)設(shè)定為80%(實現(xiàn)年份分別為2035 年、2041 年和2050 年)，河北雄安新區(qū)更是提出90%的發(fā)展目標(biāo)，但不論取值如何都意味著綠色出行比例存在“天花板”，難以實現(xiàn)持續(xù)增長。因此不應(yīng)過分執(zhí)著于提高綠色出行比例指標(biāo)值，而應(yīng)堅持因城施策，在落實綠色交通優(yōu)先戰(zhàn)略的同時，強調(diào)建立更加合理的交通結(jié)構(gòu)關(guān)系，明確各交通子系統(tǒng)的合理定位。
綠色出行比例指標(biāo)與交通領(lǐng)域綠色低碳發(fā)展存在概念錯位，在指標(biāo)內(nèi)涵上容易引起歧義、指向不明，例如電動汽車是否屬于綠色交通方式；此外，近年來不斷涌現(xiàn)諸如順風(fēng)車、分時租賃汽車、定制公交等新型服務(wù)模式也遵循了節(jié)約集約利用運輸服務(wù)資源的理念，是否應(yīng)算作綠色出行予以鼓勵有待明確。鑒于此，可將綠色出行比例指標(biāo)按照資源集約利用和節(jié)能環(huán)保兩個維度做拆分，以集約化出行比例評價城市交通系統(tǒng)節(jié)約集約利用資源的情況，包含公共交通以及其他高承載或高利用率車輛(如出租汽車、共享合乘、高承載車輛等)；以節(jié)能環(huán)保出行比例評價城市交通低能耗、低排放出行情況，包含單位周轉(zhuǎn)量能耗或排放較低的出行方式(如步行、自行車、新能源汽車等)。
3.1 強化系統(tǒng)融合
交通是一個開放的復(fù)雜巨系統(tǒng)，交通系統(tǒng)在不斷演進發(fā)展過程中同時存在規(guī)模效應(yīng)和結(jié)構(gòu)效應(yīng)?！笆奈濉睍r期隨著交通發(fā)展邊際效益降低，規(guī)模效應(yīng)將逐步弱化，而結(jié)構(gòu)效應(yīng)的作用將逐漸加強，城市交通發(fā)展不應(yīng)再過分追求設(shè)施設(shè)備規(guī)模，需要更加重視系統(tǒng)融合與結(jié)構(gòu)優(yōu)化。對城市交通系統(tǒng)而言，系統(tǒng)融合的內(nèi)涵十分豐富，包括交通系統(tǒng)內(nèi)外部之間以及交通系統(tǒng)內(nèi)部不同空間范圍、不同交通方式等所有存在交互界面的系統(tǒng)要素之間。
交通系統(tǒng)內(nèi)外融合需要建立交通與城市土地利用、社會經(jīng)濟發(fā)展、資源環(huán)境等系統(tǒng)之間的良性互動反饋機制。將資源環(huán)境作為交通發(fā)展的硬約束，圍繞碳達(dá)峰和碳中和目標(biāo)，將綠色低碳理念貫穿于基礎(chǔ)設(shè)施、載運工具、管理政策等各個環(huán)節(jié)；同時處理好城市與交通之間的源流關(guān)系，將交通承載力作為城市發(fā)展約束條件，不斷尋求城市運行所產(chǎn)生交通需求與交通系統(tǒng)供給之間的動態(tài)適配，以軌道交通站城融合和交通樞紐周邊一體化開發(fā)作為切入點，從規(guī)劃、建設(shè)、運營、管理等環(huán)節(jié)理順城市與交通協(xié)同發(fā)展機制。
1）跨空間融合體。
一是打破空間邊界約束，加強城市群、都市圈、中心城區(qū)、新城等不同空間區(qū)域交通設(shè)施互聯(lián)互通，通過完善運營服務(wù)網(wǎng)絡(luò)、財稅補貼機制等推動交通服務(wù)跨界延伸，淡化空間邊界對交通全時段、全過程服務(wù)的阻滯影響。二是強化通道資源統(tǒng)籌，城際之間通過線路共構(gòu)或并行、復(fù)線化等措施加強交通通道資源的立體化復(fù)合化利用，提高通道資源利用效率的同時減少對國土空間的無序分割；城市內(nèi)部按照人本位理念重塑街道空間，轉(zhuǎn)變小汽車導(dǎo)向的路權(quán)分配模式，保障步行、自行車通行權(quán)，結(jié)合城市發(fā)展特點兼顧電動自行車、快遞三輪車等特殊車輛通行需求，同時促進街道空間內(nèi)交通出行空間與兩側(cè)建筑退線及立面空間的一體化設(shè)計。三是加強樞紐節(jié)點一體化，交通樞紐換乘不便已逐漸成為影響交通網(wǎng)絡(luò)效能的瓶頸，未來應(yīng)重視交通樞紐建設(shè)對系統(tǒng)融合的關(guān)鍵作用，通過一體化規(guī)劃設(shè)計與運營管理壓縮換乘時間、提高換乘便利性。四是充分認(rèn)識空間差異性，交通系統(tǒng)的復(fù)雜性決定了不同空間范圍內(nèi)發(fā)展著力點及目標(biāo)的差異性，“一刀切”的規(guī)劃目標(biāo)將無法適應(yīng)未來城市交通發(fā)展，應(yīng)將總體目標(biāo)在不同空間范圍內(nèi)進行差異化分解，實現(xiàn)不同空間范圍發(fā)展目標(biāo)與總體目標(biāo)的有機統(tǒng)一，以落實精準(zhǔn)施策。
2）跨方式融合。
不應(yīng)在發(fā)展單一交通方式上過分著力，而忽視各交通方式間的協(xié)同效應(yīng)。應(yīng)重新審視各交通方式功能定位，將發(fā)展重點由追求綠色出行比例總體提升向?qū)崿F(xiàn)綠色出行方式之間結(jié)構(gòu)優(yōu)化轉(zhuǎn)變。在軌道交通大規(guī)模發(fā)展和公共汽車客運量下降的背景下，處理好軌道交通與公共汽車交通的關(guān)系，不再單獨制定軌道交通或公共汽車交通發(fā)展策略，而是圍繞提升公共交通服務(wù)品質(zhì)和效率的統(tǒng)一目標(biāo)，逐步形成以軌道交通為主體和骨干，以公共汽車交通為基礎(chǔ)和補充的公共交通體系，充分發(fā)揮各自在運行速度、可靠性、服務(wù)可達(dá)性等方面的差異化優(yōu)勢，通過接駁線路優(yōu)化、運營及到站時間匹配、樞紐場站建設(shè)、換乘票價優(yōu)惠等一系列措施發(fā)揮二者協(xié)同效應(yīng)，共同提升公共交通服務(wù)吸引力。
3.2 實施創(chuàng)新驅(qū)動
改革創(chuàng)新是發(fā)展的根本動力，在資源環(huán)境約束、人口結(jié)構(gòu)變化、人力成本上升、資金壓力增大的背景下，城市交通發(fā)展應(yīng)逐漸擺脫對要素投入的過度依賴，逐漸轉(zhuǎn)向依靠創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展?！笆奈濉睍r期城市交通領(lǐng)域改革創(chuàng)新應(yīng)重點關(guān)注技術(shù)創(chuàng)新、供給服務(wù)模式創(chuàng)新和運行機制創(chuàng)新三個方面。
1）技術(shù)創(chuàng)新。
盡管自20 世紀(jì)90 年代“智能交通”概念出現(xiàn)，交通領(lǐng)域即已開始不斷迭代升級的技術(shù)變革之路，實現(xiàn)了由簡單數(shù)據(jù)采集分析向數(shù)據(jù)集成、智能網(wǎng)聯(lián)設(shè)備階段的演變，但仍然存在基礎(chǔ)設(shè)施智能化水平偏低、數(shù)據(jù)信息標(biāo)準(zhǔn)化程度不足、智慧應(yīng)用場景單一等諸多問題。在以寬帶移動互聯(lián)網(wǎng)、云計算、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、高性能計算、移動智能終端等為代表的新一代信息技術(shù)變革加持下，“十四五”時期，智慧賦能、數(shù)字轉(zhuǎn)型將成為交通領(lǐng)域發(fā)展的鮮明特征，智慧交通將向全方位監(jiān)測感知、實時動態(tài)模擬與決策分析、精準(zhǔn)管控和信息服務(wù)等方向發(fā)展。值得注意的是，交通領(lǐng)域技術(shù)創(chuàng)新長期依賴技術(shù)研發(fā)和裝備制造企業(yè)等市場力量主導(dǎo)，與交通發(fā)展戰(zhàn)略之間存在錯位，例如汽車制造企業(yè)主導(dǎo)的無人駕駛技術(shù)研發(fā)在提升主動安全性的同時，更多地從企業(yè)利潤角度出發(fā)著眼于提高機動車的利用率，與資源環(huán)境約束下的交通集約化發(fā)展戰(zhàn)略導(dǎo)向相悖；又如裝備制造企業(yè)熱衷于新型有軌電車研發(fā)，但尚未解決有軌道電車制式受非獨立路權(quán)、道路交叉口、發(fā)車間隔等因素限制而實際運量不高的問題，從城市交通戰(zhàn)略角度發(fā)展有軌電車的必要性尚存爭議。因此如何在技術(shù)創(chuàng)新與發(fā)展戰(zhàn)略之間尋求平衡點，在交通技術(shù)創(chuàng)新中發(fā)揮政府在戰(zhàn)略和政策制定中的效能，將是“十四五”時期面臨的重要課題。
2）模式創(chuàng)新。
交通服務(wù)供給與出行需求之間的關(guān)系將發(fā)生變化，一方面在新冠肺炎疫情影響下城市預(yù)約文化逐漸興起，醫(yī)院預(yù)約就診、公園景區(qū)預(yù)約購票、地鐵預(yù)約進站等舉措使出行需求變得可預(yù)知也更易調(diào)控；另一方面，隨著出行需求信息更加清晰化以及人民群眾出行需求更加個性化、差異化，交通供給服務(wù)模式也將逐漸由需求追隨供給向供給響應(yīng)需求轉(zhuǎn)變，通過多層級基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)、更加靈活的調(diào)度組織，實現(xiàn)服務(wù)品質(zhì)差異化，滿足不同類型出行者需求的同時實現(xiàn)對出行需求的實時動態(tài)響應(yīng)。交通供給與需求之間將形成需求牽引供給、供給創(chuàng)造需求的更高水平動態(tài)平衡。此外，交通服務(wù)供給模式創(chuàng)新也將在一定程度上促進技術(shù)變革，例如為實現(xiàn)更加精細(xì)化的出行行為特征分析，交通模型內(nèi)核將逐漸由基于出行建模(Tripbased)向基于活動建模(Activity-based)轉(zhuǎn)變；又如在國內(nèi)外城市積極構(gòu)建的面向出行服務(wù)一體化(Mobility as a Service, MaaS)平臺中，出行者決策過程須由點對點出行計劃逐漸向多時段、多節(jié)點、多方式全過程出行安排轉(zhuǎn)變，提供更加定制化的出行服務(wù)。
3）機制創(chuàng)新。
在交通基礎(chǔ)設(shè)施大規(guī)模建設(shè)與政府財政投資壓力增大背景下，交通投融資機制改革將進入深水區(qū)。城市交通服務(wù)具有準(zhǔn)公共品屬性，應(yīng)兼顧政府和市場在交通服務(wù)供給中的作用，堅持市場化、產(chǎn)業(yè)化的改革方向。在交通建設(shè)項目自身無法實現(xiàn)財務(wù)可持續(xù)、對社會資本吸引力不足的情況下，應(yīng)從交通與城市互動關(guān)系角度出發(fā)，更加注重交通正外部性的利用，完善土地溢價回收和反哺交通發(fā)展建設(shè)、土地分層確權(quán)與出讓、交通行業(yè)建設(shè)運營全生命周期定價等相關(guān)政策機制，拓展交通發(fā)展建設(shè)投資來源，提升可持續(xù)發(fā)展能力。
3.3 補齊發(fā)展短板
黨的十九大報告明確提出打造共建共治共享的社會治理格局，城市交通發(fā)展如何體現(xiàn)社會公平原則以及共享發(fā)展成果將成為下一階段發(fā)展的核心問題之一。“十四五”時期城市交通應(yīng)在關(guān)注總體發(fā)展水平提升的同時更加關(guān)注補齊發(fā)展短板，發(fā)展著力點應(yīng)由滿足大多數(shù)人出行需求向改善少數(shù)群體出行傾斜，避免因發(fā)展不平衡產(chǎn)生木桶效應(yīng)，從而影響社會治理總體效能。當(dāng)前城市交通亟須補齊兩方面的發(fā)展短板，即層級結(jié)構(gòu)短板和出行效率短板。
1）層級結(jié)構(gòu)短板。
隨著通勤空間尺度不斷擴大，當(dāng)前以地鐵制式為主體(國內(nèi)城市已運營軌道交通里程中地鐵制式占比78.8%，在建線路中地鐵制式占比同樣高達(dá)83.3%)的城市軌道交通系統(tǒng)已難以支撐城市長距離快速化通勤需求，直接服務(wù)城市中心30~50 km 半徑的市域(郊)鐵路層級尚未形成，導(dǎo)致軌道交通出現(xiàn)層級短板。因此“十四五”時期軌道交通規(guī)劃與建設(shè)審批應(yīng)在兼顧加密城市建成區(qū)軌道交通線網(wǎng)的基礎(chǔ)上向市域快軌制式傾斜，加速形成軌道交通快線網(wǎng)絡(luò)，適應(yīng)城市空間尺度拓展需要。
城市道路網(wǎng)結(jié)構(gòu)不合理，決定路網(wǎng)可達(dá)性、連通性的低等級道路里程偏低，尚未實現(xiàn)由車本位“大街區(qū)、寬馬路”向人本位“窄馬路、密路網(wǎng)”的轉(zhuǎn)變。全國36 個主要城市平均路網(wǎng)密度為6.1 km/km2，僅3 個城市(深圳、廈門、成都)達(dá)到中央城市工作會議提出的8 km/km2 路網(wǎng)密度目標(biāo)。路網(wǎng)層級短板導(dǎo)致的路網(wǎng)密度偏低，直接影響了公共交通服務(wù)的通達(dá)性以及步行和自行車系統(tǒng)的便捷、連續(xù)、安全，成為阻礙綠色出行比例提升的重要因素。相比之下，倫敦、紐約等城市已將自行車網(wǎng)絡(luò)可達(dá)性作為城市交通發(fā)展的重要指標(biāo)(見表1)，其背后需要高密度的道路網(wǎng)做支撐。隨著綠色發(fā)展和健康生活理念逐步深入人心，下一階段應(yīng)從彌補道路網(wǎng)層級短板、提升路網(wǎng)密度入手，為促進綠色出行方式發(fā)展提供基礎(chǔ)保障。
2）出行效率短板。
這一短板集中體現(xiàn)在城市通勤效率偏低，極端通勤比例過高。全國36 個主要城市45min 以內(nèi)通勤比例介于58%~90%，與之相對，60 min 以上極端通勤比例為4%~26%。極端通勤群體并未享受到有效快速交通服務(wù)，同時過長的通勤時間或距離已成為引發(fā)系列社會問題的不穩(wěn)定因素。作為城市交通系統(tǒng)中實際平均出行速度最高的交通方式，軌道交通并未實現(xiàn)有效服務(wù)覆蓋是導(dǎo)致通勤效率偏低的重要因素之一。全國36 個主要城市1 km 軌道交通覆蓋通勤比例低于40%。以北京市為例，盡管北京城市軌道交通線網(wǎng)規(guī)模和客運量均居全國前列，但中心城區(qū)軌道交通出行比例(全方式)僅為14.7%，實際服務(wù)人口僅約300 萬~400萬人(約占常住人口18%)。為解決軌道交通對城市功能覆蓋不足的問題，北京近期發(fā)布的區(qū)級層面中長期規(guī)劃中已將軌道交通站點覆蓋居住和就業(yè)人口比例作為重要的發(fā)展指標(biāo)(見表1)。當(dāng)然，僅通過強化軌道交通服務(wù)覆蓋并不能從根本上解決極端通勤問題，國內(nèi)外城市已將提升45 min 通勤比例作為發(fā)展目標(biāo)(見表1)，其實現(xiàn)路徑包括識別極端出行群體的時空分布特征，有針對性地提供快速化公共交通服務(wù)。
表1 城市交通補齊發(fā)展短板相關(guān)規(guī)劃指標(biāo)
3.4 注重存量優(yōu)化
在經(jīng)歷快速城鎮(zhèn)化階段后，城市交通系統(tǒng)已積累的了大量存量資源，隨著人口增速和城鎮(zhèn)化率增速逐漸放緩，在資源環(huán)境約束和高質(zhì)量發(fā)展背景下，北京、上海等超大城市已開啟減量提質(zhì)發(fā)展模式，未來將有更多城市進入存量或減量發(fā)展階段。相應(yīng)地，未來城市交通規(guī)劃需要由注重規(guī)模擴充的增量規(guī)劃逐漸轉(zhuǎn)向內(nèi)涵提升的存量規(guī)劃，甚至是減量規(guī)劃。盤活既有存量資源將是“十四五”時期城市交通發(fā)展的重要特征，并且存量資源不僅局限于通常意義上的土地資源，還包括交通系統(tǒng)內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施與載運工具。
1）基礎(chǔ)設(shè)施。
在交通基礎(chǔ)設(shè)施存量規(guī)模不斷擴大、增速放緩的背景下，存量設(shè)施的有效利用和維護將逐漸成為未來交通基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展的重心。一方面，應(yīng)在不對既有設(shè)施進行大規(guī)模改擴建的前提下，通過優(yōu)化空間分配、組織管理尋求設(shè)施利用效率最大化。例如北京市公交專用車道里程已突破1 000 車道公里，但普遍存在使用利用效率不均衡的問題，如何在保障公共汽車運行效率的同時通過細(xì)化使用時段、車型和臨時借道管理等提高公交專用車道網(wǎng)絡(luò)利用效率將是“十四五”時期亟須突破的課題。另一方面，存量設(shè)施的養(yǎng)護資金投入隨設(shè)施規(guī)模的擴大而持續(xù)增加，與建設(shè)投資相比已無法忽視。應(yīng)強化對存量基礎(chǔ)設(shè)施的資產(chǎn)管理，合理安排全生命周期資金使用計劃，以盡量低的成本確保基礎(chǔ)設(shè)施處于良好使用狀態(tài)。同時探索通過資產(chǎn)證券化方式開展市場化融資，提高資產(chǎn)流動性，吸引社會資本以不同方式參與存量基礎(chǔ)設(shè)施改造提升。
2）載運工具。
據(jù)公安部統(tǒng)計，截至2021 年3 月全國機動車保有量已達(dá)3.78 億輛，其中72 個城市汽車保有量超過100 萬輛，16 個城市超過300 萬輛(北京超過600 萬輛，成都、重慶超過500萬輛，蘇州、上海、鄭州超過400 萬輛)。龐大的機動車保有量基數(shù)占用了大量的城市空間資源、引發(fā)停車供需矛盾難題，但機動車的利用效率并不高(例如2019 年北京私人小汽車平均出車率為74.4%)。為抑制機動車數(shù)量過快增長而出臺的限購政策，僅著眼于增量控制，一定程度誘增了購車潛在需求，在增加社會輿論風(fēng)險的同時并沒有解決存量的問題。此外，《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》中明確提出“推動汽車等消費品由購買管理向使用管理轉(zhuǎn)變”，“加快壯大新能源汽車產(chǎn)業(yè)”。隨著國家層面對于汽車消費和新能源汽車推廣的發(fā)展導(dǎo)向逐漸清晰，限購政策面臨調(diào)整，并且車輛能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化也無法僅通過增量實現(xiàn)?！笆奈濉睍r期亟須出臺盤活機動車存量相關(guān)政策，包括促進存量機動車流轉(zhuǎn)和共享以降低持有需求、完善存量機動車退出機制、鼓勵私人機動車能源結(jié)構(gòu)更新等。
